Российских лоббистов не берут под закон

В плане президента Дмитрия Медведева по борьбе с коррупцией предусмотрена легализация деятельности лоббизма. Руководитель Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти Павел Толстых считает, что лоббизм в России выходит из тени, а деятельность в интересах одной компании осталась в 1990-х. Если речь не идет о монополиях.

— В нашей стране с 1995 года предпринималось несколько попыток принять закон о лоббизме. Несколько проектов даже было рассмотрено, но закон так и не приняли. Что мешает его появлению?

— На протяжении последних 18 лет было три попытки урегулировать эту деятельность, ввести ее в рамки закона. Надо признать, что все эти попытки носили маргинальный характер. Законопроекты вносились либо оппозиционными фракциями, либо предлагались к рассмотрению в предвыборный период в последние дни работы Госдумы. И на все из них из правительства — сначала за подписью Ильи Клебанова, потом Валентины Матвиенко — приходили отзывы с одним и тем же содержанием: «Правительство РФ считает принятие такого закона преждевременным».

Если вспоминать историю, то в 1995 году, под конец работы Госдумы первого созыва, такой законопроект был внесен депутатом Владимиром Лепехиным от фракции ПРЕС [Партия российского единства и согласия, — BFM.ru]. Его даже рассмотрели на пленарном заседании Госдумы, но он не набрал необходимого количества голосов, чтобы перейти в процедуру второго чтения. Большинство депутатов вообще проигнорировали данное голосование. Поддержали тогда этот проект закона ПРЕС, Аграрная партия России, КПРФ. Не поддержала ЛДПР.

Следующая попытка внести законопроект делалась уже во второй Госдуме, куда Владимир Лепехин не попал. Второй законопроект инициировали депутаты от фракции КПРФ под предводительством тогдашнего председателя Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Виктора Зоркальцева. Но предложение не рассмотрели даже на пленарном заседании Госдумы.

Еще одна попытка принять закон, регулирующий лоббистскую деятельность, была предпринята в Госдуме третьего созыва фракцией «Союз правых сил». Инициаторами выступили Борис Надеждин, Борис Немцов и Ирина Хакамада. Но внесен законопроект был в самые последние дни работы Госдумы, как мне кажется, в предвыборных целях. Качество этого законопроекта, по мнению экспертов, оставляло желать лучшего. В Госдуму четвертого созыва СПС не попала и законопроект вскоре был снят с рассмотрения.

Четвертый созыв проходил под лозунгом Бориса Грызлова «Это не место для политических дискуссий», и в нем эта тема вообще утихла.

— Но сейчас попытки законодательно урегулировать лоббистскую деятельность снова принимаются...

— Сейчас ситуация изменилась. Одной из первых инициатив Дмитрия Медведева во внутренней политике стала борьба с коррупцией. Был разработан Национальный план противодействия коррупции, который в том числе предусматривает рассмотрение вопроса о подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность. План обнародован на сайте Кремля. Кроме того, два ключевых чиновника администрации президента — Сергей Нарышкин [руководитель администрации президента России, — BFM.ru] и помощник президента, руководитель государственно-правового управления Лариса Брычева высказались за то, чтобы такой законопроект был разработан и принят в Госдуме. Прошлым летом в Госдуме был организован круглый стол, посвященный этой тематике. Он проводился при непосредственной поддержке администрации президента.

Поэтому 2008 и 2009 годы сообщество GR [government relations, связи с органами госвласти, — BFM.ru] жило в ожидании, что президент такой проект внесет, и он будет принят. Тогда люди, которые профессионально занимаются продвижением интересов в органах госвласти, станут заниматься своей деятельностью легально, ведь это право, к слову, гарантировано им Конституцией РФ.

— На западе лоббизм уже давно легален и абсолютно прозрачен. В ЕС даже создан реестр таких организаций...

— В США лоббистов начали регистрировать еще в конце XIX века. Полноценный закон был принят в 1946 году, а в 1995 году его действие было распространено на исполнительную власть.

Если взять европейские страны, несмотря на то, что там нет общего закона, действует множество актов, которые регулируют деятельность лоббистов при контактах с органами государственной власти. В 1985 году в Канаде был принят закон, в Австралии такой закон действует, в ряде стран Восточной Европы, например, в Польше или в Литве.

При этом надо сказать, что у лоббистов во всех странах мира — даже с самым жестким регулированием лоббистской деятельности — репутация достаточно подмоченная за счет постоянных скандалов, связанных с коррупцией. Но западная логика в части урегулирования такой деятельности исходит из следующего: от влияния специальных лиц на власть никуда не уйти. Некоторые даже утверждают, что лоббирование или влияние на власть встроено в саму систему властвования.

— Что собой представляет сегодня рынок лоббистских организаций в России? Есть какие-то компании, которые работают легально, какой это процент от общего объема рынка?

— В России можно выделить несколько групп, профессионально занимающихся этой деятельностью. Я не говорю о тех, кто за взятки решает вопросы в органах власти.

Первая группа — это профессиональные ассоциации, которые отстаивают интересы своих отраслей в органах государственной власти. Некоторые из них действуют достаточно грамотно, например, Всероссийский союз страховщиков, Ассоциация российских банков.

Вторая группа — российские фирмы, которые оказывают консультации отечественным и западным корпорациям и отраслевым организациям.

Кроме того, в Россию пришло несколько западных лоббистских контор — вслед за своими заказчиками, корпоративными структурами, которых они обслуживают в США, в Европе. Я не могу сказать, что их деятельность эффективна. Им сложно перестроиться под ментальность российского чиновника, чаще всего эти агентства, получая западные контракты, перекидывают большинство вопросов на российских специалистов.

В сфере лоббизма работают и юридические компании, занимающиеся, например, вопросами, связанными с антимонопольным регулированием, с таможенной политикой, с разработкой и продвижением законопроектов.

Еще одна группа — PR-конторы, в длинном списке услуг которых есть и связи с госорганами. После 2004 года, когда Госдума начала формироваться исключительно по партийным спискам, а губернаторов стали по представлению президента избирать в законодательных собраниях, многие PR-конторы потеряли этот рынок и переключились на лоббизм.

— Но есть еще и теневой рынок?

— Конечно.

— И какая часть рынка находится в тени?

— Легальная деятельность в области лоббирования всегда будет вершиной айсберга, причем не только в России, а в любой стране мира. Вопрос, насколько этот айсберг будет открыт. Если в стране урегулирована лоббистская деятельность и политические решения принимаются максимально открыто, то вершина этого айсберга все больше будет выходить из воды. А если это будет происходить по восточному принципу, когда все политические решения принимаются исключительно кулуарно, семейственно, то этот айсберг будет уходить под воду.

— Во сколько оценивается рынок лоббистских услуг на западе и в России?

— В США в 2008 году объем этого рынка составил примерно 3,3 млрд долларов, против 2,9 млрд годом ранее. Крупнейшие лоббистские конторы в США зарабатывают в год около 30–40 млн долларов.

Это очень легко считается, поскольку все лоббистские компании отчитываются. Причем в США одно из самых жестких законодательств о лоббистской деятельности — лоббисты должны не только зарегистрироваться при Конгрессе или Сенате США, но и раз в полгода отчитываться о своих клиентах: кто тебя нанял, сколько тебе заплатили, чтобы добиться нужных тебе результатов. Потом это все суммируется, и таким образом подсчитываются цены. Есть сайты, на которых вы можете посмотреть, сколько заработала любая лоббистская контора в США. Именно таким образом становится известно, что к американским лоббистам обращаются, например, власти Грузии, чтобы донести свою позицию до политической элиты США. Они [лоббисты] отчитываются потом по результатам своей деятельности. Это законодательно очень жестко прописывается.

Если брать Россию, то, я считаю, это чуть больше 100 млн долларов в год. Сюда я включаю бюджеты профессиональных ассоциаций, консультационных и юридических фирм, бюджеты GR-департаментов российский и западных корпораций. Пока не много, но, думаю, это сумма будет только увеличиваться год от года. Надо сказать, что сектор лоббизма выходит из тени, эта тенденция очевидна. В России активно развиваются GR-департаменты в крупных корпорациях. В компаниях приходит понимание, что такие департаменты нужны, и на них выделяется все больше и больше средств. Они уже привлекают консультантов, отчисляют деньги своим профессиональным ассоциациям.

В департаментах по внешним связям ряда компании работают более 30 специалистов по GR. В РЖД, например, больше 30 человек, в свое время в РАО «ЕЭС России» в департаменте внешних связей трудились 47 человек.

— Рост рынка лоббизма связан с текущим финансовым кризисом?

— Думаю, да. Кризис всегда положительно влияет на лоббистов, потому что потребность в политических решениях возрастает.

— Какие компании наиболее активно пользуются услугами лоббистов в России?

— Я бы выделил восемь отраслей, в которых сложились отношения между корпоративным сектором, органами государственной власти и профессиональным посредником, который консультирует эти компании. Это топливно-энергетический комплекс, металлургия, телекоммуникации, пивная, табачная, фармацевтическая отрасли, электроэнергетика и лесной сектор. В этих отраслях роль государства чрезвычайно высока. В них всегда будет потребность в людях, которые объяснят, каким образом с органами государственной власти взаимодействовать, как лучше представить свою позицию. Из перечисленных мною отраслей есть три, которые можно выделить особо, так как там преобладает иностранный капитал. Это пиво, табак, и фармацевтика. Более 85% пивного рынка принадлежит иностранным компаниям, на табачном — больше 95%, в фармацевтике также доля иностранного капитала чрезвычайно велика. Для иностранцев GR — это не что-то новое, этот рынок они знают 50–60 лет.

— А в каких отраслях работают самые влиятельные лоббисты?

— Политики и популисты часто очень демонизируют лобби, особенное пивное и табачное. Но это не так. Они на этом зарабатывают политические дивиденды, эксплуатирую популярную в народе тематику товаров «группы риска».

Самые мощные лоббисты работают в российских финансово-промышленных группах. Это лоббисты наших крупных корпораций — «Альфа Групп», «Базового элемента» и др. По сравнению с ними пивное и табачное лобби — просто дети. Западные инвесторы, которым принадлежат пивные, табачные, телекоммуникационные активы, сильно ограничены в своих действиях и в бюджетах. Потому что они подчиняются не только российскому, но и западному законодательству, где все открыто и жестко контролируется. Кроме того, в этих компаниях очень жесткий внутренний контролинг расходования средств. Пример скандалов с компанией «Сименс» — тому прекрасное подтверждение.

— С начала кризиса государство оказывает активную поддержку предприятиям автопрома и ряду других компаний. Понятно, что получения помощи удалось добиться не без помощи лобби. А компании по сути работают неэффективно. Насколько такой лоббизм «по-русски» может навредить реальному сектору российской экономики?

— Вы зря сказали, что это лоббизм «по-русски». Если взять США, автомобильная промышленность там тоже дотируется, и лоббисты также принимают максимальные усилия, чтобы в эти же компании, которые фактически не эффективны, еще больше влить денег. Вообще тема с «АвтоВАЗом», с поддержкой российских автопроизводителей, с поднятием пошлин на иномарки началась еще лет пять-семь назад, когда «АвтоВАЗ» еще не перешел «Ростехнологиям» [25% акций автопроизводителя принадлежит корпорации, — BFM.ru], когда автомобильная промышленность перешла в структуры Алексея Мордашова и Олега Дерипаски [«Северсталь-авто» и группа ГАЗ, — BFM.ru]. Они были заинтересованы в том, чтобы поднять стоимость своих активов. Началась эта кампания по повышению пошлин на иномарки. В начале увеличили пошлины на семилетние машины, потом повысили пошлины на трехлетние, тем самым они политическими методами «прибили» целый бизнес, который занимался ввозом в Россию подержанных иномарок, людям просто стало не выгодно этим заниматься. Есть даже особые специальные экономические расчеты, которые показывают зависимость: как после повышения пошлины на иномарки вырастает стоимость активов российских производителей.

Если говорить о ситуации в начале года, понятно, что «АвтоВАЗ», который частично принадлежит «Ростехнологиям», обладает чрезвычайно мощным лоббистским ресурсом. Понятно, что если бы не ввели заградительные пошлины на иномарки, российский автогигант был бы обанкрочен, что привело бы к серьезным социальным последствиям в регионе. С другой стороны, на Дальнем Востоке живет огромное количество людей, которые занимаются тем, что ввозят в регион эти иномарки. Вот в этом есть парадокс: лоббистам с Дальнего Востока это не выгодно, лоббистам с «АвтоВАЗа» — выгодно. Но политических решений, которые удовлетворяли бы всех, не бывает практически: кому-то оно несет пользу, кому-то вред. В этом и заключается мастерство лоббиста в сложной ситуации выбора убедить чиновника принять твою точку зрения.

— Российские лоббисты работают по такому же принципу, как западные? Какие методы в России в основном используются для продвижения интересов клиента?

— Западные компании ограничены в возможности влиять на власть из-за того, что у них очень жесткая ответственность, жестче, чем у российских компаний. Поэтому, с точки зрения этики, и методы отличаются. У российских компаний они более жесткие.

Многие думают, что работа GR-специалиста заключается исключительно в раздаче денег. Это совершенно не так. GR-специалист прежде всего должен понимать, как устроен процесс принятия государственных решений. Он отслеживает готовящиеся к принятию решения органов госвласти, и в случае, если они экономический ущерб его компании, пытается сделать максимально возможное, чтобы они не вступили в силу. При этом корпоративный лоббизм или лоббизм в интересах одной компании остался в 1990-х, если это, конечно, не «Газпром» или «Роснефть». Сейчас такие инициативы не проходят.

Дальше идет вопрос о методах. Человек, который очень хорошо разбирается в своей отрасли, всегда попытается донести позицию компании до лица, принимающего решение в политической сфере. Показать, что это решение нанесет вред не только его компании, но и отрасли, будет влиять, например, на налогообложение, социальную политику и прочее.

Приведу грубую схему работы профессиональных лоббистов и при этом замечу, ни о какой коррупции здесь речь не идет. Например, инициирован законопроект, который приведет к изменению налогообложения какой-нибудь отрасли. Предположим аграрной. Понятно, что повышение налогов будет влиять на инвестиционную деятельность компаний отрасли. Предприятия могли бы инвестировать эти деньги в производство, но делать этого уже не будут. Потенциально в будущем государство могло бы получить больше денег, новые рабочие места и прочее

Соответственно, лоббисты отрасли начинают играть на этом противовесе, используя различные доводы. У данной инициативы сразу появляются свои сторонники и противники в государственной среде. «За», предположим, будет Минфин, «против» — отраслевое ведомство Минсельхоз и Министерство экономики, с которыми ваши интересы совпадают. Первое ответственно за аграрную отрасль, второе — за инвестиционную деятельность. Вы, наняв лучших экспертов и специалистов, обеспечите своих сторонников наиболее передовой информацией по данному вопросу, снабдив их лучшими аргументами и бесспорными фактами. Чтобы ограничить деятельность ведомственных противников вы устроите соответствующую PR-компанию в СМИ. Также можно привлечь аграрных депутатов в Госдуме или в Совете Федерации, которые будут вашими публичными спикерами. В итоге, инициированное решение будет утоплено в межведомственных согласованиях и вскоре снято с рассмотрения.

Эта условная модель наглядно показывает, что не все так просто, как думают многие обыватели. Мол, дал денег одному, а дальше последуют автоматические политические решения.

— Но это может означать, что теперь нужно будет дать взятку не одному чиновнику, а – двум, трем, четырем, что приведет только к увеличению коррупции?

— Всех невозможно купить. А на высшем федеральном уровне влияние денег не столь значительно, как об этом думают обыватели, «решая свои вопросы» с сотрудником ГИБДД.