Глава Счетной палаты Татьяна Голикова о бюджетных расходах и не только

Глава Счетной палаты Татьяна Голикова о бюджетных расходах и не только

Сорок уже принятых госпрограмм не стыкуются с бюджетом. Министерствам к 1 февраля придется срочно их переписать, потом ими займется Счетная палата.

Как научить чиновников эффективно тратить бюджетные деньги? Почему госимущество приватизируется "за копейки"? На эти и другие трудные вопросы на "Деловом завтраке" в "РГ" ответила председатель Счетной палаты Татьяна Голикова. Но начался разговор с фирменных редакционных пирожков, которые подают к завтраку, и с "форменного" вопроса...

Татьяна Алексеевна, у аудиторов очень красивый мундир - нарядный, с золотым позументом. Вы себе такой пошили?

Татьяна Голикова (смеется): Нет, и пока не собираюсь. Форма, конечно, есть. Но сейчас, на мой взгляд, содержание важнее, чем форма. Пока еще какое-то время я буду так рассуждать. Аудиторы использовали форму по традиции, как мне рассказывали, для проведения заседаний коллегии, чтобы более серьезно все смотрелось. Но мне кажется, что для гражданского ведомства форма своего рода атавизм.

А какой будет с вашим приходом "формула" Счетной палаты, определяющая направление, главный характер ее работы?

Татьяна Голикова: Счетная палата - независимый орган внешнего финансового контроля. Какой она будет? На этот вопрос отвечает новый закон о Счетной палате, который принят в этом году. Он, например, определил для нее такие функции, как экспертиза всех законодательных и нормативных актов, связанных с последствиями расходов бюджета. Это с одной стороны.

С другой - сориентировал нас и на экспертизу госпрограмм, крупных государственных проектов.

Для меня это понятно, потому что такого рода высшие органы финансового контроля в других странах занимаются еще и работой, которую я называю содействием исполнительной власти в ликвидации недочетов и пробелов в действующем законодательстве с точки зрения правоприменительной практики. На основе той информации, которую дает контрольный орган, власть имеет все основания поправить ситуацию. Если, конечно, соглашается с контролером.

Не срослось...

Итак, на первом этапе ваша деятельность будет строиться по принципу "помоги госорганам"?

Татьяна Голикова: Мы будем содействовать их работе. Если не отреагировали на то, что мы предлагаем, тогда уже в установленном порядке будем проводить проверку, которая уже в жестком режиме укажет на проблемы, недостатки и нарушения.

Собственно, с этого мы и начали. Речь идет о сорока государственных программах, принятых правительством в течение 2012 - 2013 годов, которые легли в основу проекта бюджета на 2014 - 2016 годы. От развития электроэнергетики и строительства самолетов до внутреннего туризма. К сожалению, сегодня это утвержденные программы, но их параметры не соответствуют проекту бюджета. И предстоит серьезная работа по их пересмотру не просто с точки зрения бюджетных ассигнований, закладываемых на их реализацию, а что более важно - четкого соответствия приоритетам, заложенным в стратегических документах. Так что это только начало пути.

То есть госпрограммы не срослись с бюджетом? Почему?

Татьяна Голикова: Наверное, системе трудно пока воспринять принципиально другой подход к формированию бюджета через госпрограммы. А ведь идея простая. Есть долгосрочные и среднесрочные документы государства: Концепция социально- экономического развития страны до 2020 года, основные направления деятельности правительства до 2018 года. Там обозначены приоритеты, показатели, задан тренд на этот период. Программы и должны были стать инструментом реализации этих приоритетов. А бюджетные деньги тем механизмом, который помогает программы и цели реализовать.

Не срослось. Ни одно, ни второе, ни третье. Взять любую программу. Абсолютно любую, в любой сфере: ни показатели не соответствуют программным документам правительства, ни деньги не соответствуют бюджету, ни цели, которые заявлены в этих программах, реалиям. Я даже не говорю про показатели, которые заданы в указах президента от 7 мая 2012 года, к сожалению, они тоже в значительной части не корреспондируются с программами.

Почему так произошло? Наверное, на это у меня есть ответ из своего опыта работы. В 2012 году первые госпрограммы принимались на подъеме в хорошем смысле этого слова, мол, все решаемо. Наверное, казалось, что можно найти в бюджете те объемы ресурсов, которые сегодня в эти программы заложены. Никто из министров не обращал внимания на министерство финансов, которое и громко, и тихо, но всегда напоминало, что этих денег нет и не будет. Буквально на днях пришло поручение премьера до 1 февраля 2014 года все госпрограммы привести в соответствие с бюджетом.

Два года работы над ними и лишь два месяца на исправления? Так бывает?

Татьяна Голикова: Это глобальная работа. Должен быть какой-то координирующий центр, который бы обеспечил соответствие этих программ именно тем целям и задачам, которые заявлены как приоритеты. Думаю, что в итоге разбираться и координировать всю работу предстоит правительству, первому вице-премьеру Игорю Шувалову, он в правительстве отвечает за экономику и финансы. Но это всего лишь мое предположение.

Получается, что программы, за которыми уже стоят сформированные проекты, отрасли, люди, урежут?

Татьяна Голикова: Когда уменьшаются заявленные пожелания по финансированию, а именно эту картину мы сейчас наблюдаем, то на первый план выходит вопрос: "А что приоритетно в той или иной программе?" И здесь, конечно, отраслевой министр должен взвесить приоритеты, которые для него важны в его отрасли, и вынести их на публичное обсуждение.

Опасность сейчас еще и в том, что можно деньги по программам "размазать - по три копейки на каждую". Но и результата не получить, и на приоритеты, которые заявлены, не выйти. И такая тенденция уже наметилась. В ряде министерств многие настроены на формальный секвестр. Я говорила с Шуваловым про это. И, насколько я поняла, он не хочет таким образом сводить госпрограммы с бюджетом, утрачивая ключевой смысл: программы - инструменты реализации заявленной политики в этой или иной сфере деятельности.

Две недели назад президент объявил о создании президиума экономического совета. Вы вошли в его состав. Какие риски, на ваш взгляд, сейчас самые главные?

Татьяна Голикова: Первый - сырьевая зависимость. К сожалению, мы пока не достигли того уровня, который обеспечивал бы нам стабильное поступление доходов в бюджет от несырьевого сектора. Сейчас 50 на 50 - доходы нефтегазового и не нефтегазового секторов. Второй - снижение темпов экономического роста в 2013 году, не соответствующее планам правительства.

В связи с этим думаю, что параметры бюджета по исполнению 2013 года будут не такими, как планировалось. Как это отразится на бюджете 2014 года, сейчас сказать сложно. Прогноз достаточно консервативный. Я сторонник скрупулезного счета. Бюджет не должен допускать очень больших вилок с точки зрения достижения тех или иных показателей. Все-таки бюджет - это не перспектива и не прогноз, вот он сегодня такой, а завтра он не сбылся. Бюджет - это документ: сколько доходов и источников спланировано, такой объем расходов надо исполнить, чтобы не допустить секвестра.

Нестандартных решений можно ждать от президиума экономического совета?

Татьяна Голикова: С учетом положений экономического совета будут приниматься решения, от которых глобально зависит развитие нашей экономики, страны. В президиуме представлены и эксперты, и члены правительства, и администрация президента. Его возглавляет президент страны. А это значит, что предстоит поиск консенсуса в самых сложных вопросах развития экономики и консолидированное принятие решений. Что касается нестандартности, знаете, мы никогда не были стандартной страной. Поэтому нестандартность в решениях, думаю, точно будет обеспечена.

Эхо "Оборонсервиса"

Счетная палата собирается в перспективе делать заявления о громких делах, проверках?

Татьяна Голикова: Мы дела не заводим. Но уже прошли первые тематические коллегии по проверкам. Из тех материалов, что были рассмотрены, больше всего меня поразило полное отсутствие системы управления имуществом в стране.

Сплошь и рядом проблемы с отсутствием регистрации, с оценкой, нахождением того или иного объекта сразу в двух реестрах - федеральном и региональном, незаконный отъем площадей или земель Федерации. Либо, наоборот, у региона. Главное беспокойство здесь в том, что государственное имущество выставляется на торги и продается по заниженным ценам. Новому составу Росимущества, надеюсь, удастся переломить ситуацию. Они нам в определенной степени сегодня благодарны за то, что мы выявляем нарушения в результате проверок. Но пройдет год и отвечать за то, что реально сделано, будет уже сегодняшний новый состав Росимущества.

Что касается других проверок, то они укрупненно делятся на два типа. Когда речь идет о целевом и эффективном использовании средств или мониторинге за исполнением какого-либо конкретного проекта с участием средств бюджета. Например, в конце 2012 года правительство выделило очень большие деньги - 50 миллиардов рублей "РусГидро" на строительство электростанций в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке. Деньги никто не украл. Они до сих пор лежат на депозите Сбербанка, на них начисляются проценты, за первое полугодие накапало почти 1,6 миллиарда рублей. Но перспективы со строительством объектов неочевидны. Тема о внесении бюджетных средств в уставные капиталы предприятий болезненная. В этом смысле мы своего рода возбудитель спокойствия.

Эхо "Оборонсервиса" скажется как-то на проверках Счетной палаты, чаще будете проверять силовые структуры?

Татьяна Голикова: Конечно. Во-первых, приобретен опыт, в том числе и такого рода проверок. Во-вторых, проверка живет определенное количество времени. Что я имею в виду? Она завершилась, вынесены конкретные предписания, осуществляется мониторинг их исполнения. "Оборонсервис" не будет исключением.

Прежний состав Счетной палаты в год проводил примерно 500 проверок. Это много или мало? Есть план на 2014 год ?

Татьяна Голикова: Я считаю, что это много. У нас не такой большой инспекторский состав, чуть более 800 человек. Причем мы проверяем и бюджеты регионов, выезжая на места.

Надо выстроить работу так, чтобы люди постоянно не находились в отъезде. У них все-таки семьи. Это житейский взгляд. Теперь про глубину проверок. Она, наверное, тоже изменится. Брать все-таки надо не количеством, а содержанием и качеством проверок. Сколько их будет в следующем году, мне сложно сказать, мы только приступили к формированию плана. Он будет обсуждаться в декабре на коллегии.

Но до 1 сентября 2014 года президент нам поручил проверить все государственные программы на предмет их соответствия стратегическим целям и задачам правительства и государства. Это очень большая работа. Потому что когда ты проверяешь госпрограмму в конкретной сфере деятельности, объединяющую все расходы, то придется считать абсолютно все. И такое произойдет впервые. Сейчас у нас есть 2,5 месяца на подготовку того, чтобы начиная с 1 февраля 2014 года, когда госпрограммы будут скорректированы, квалифицированно их проверить.

А какие изменения коснулись аудиторского направления контроля за Резервным фондом и Фондом национального благосостояния?

Татьяна Голикова: Это направление до сих пор в Счетной палате было объединено по очень странным признакам - оно "отвечало" за Центральный банк, кредитные и финансовые организации, государственный долг, связь и информатику. Для меня это стало загадкой, при чем тут связь и информатика?

В итоге сейчас одно направление разделилось на несколько. Госдолг, международные финансовые организации, источники финансирования дефицита бюджета, учет средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния стало самостоятельным, им занимается аудитор Татьяна Николаевна Мануйлова. Ее финансовая биография, кстати, идеальна - она работала в Казначействе, в министерстве финансов, заместителем директора департамента финансов в аппарате правительства, заместителем председателя Пенсионного фонда по финансам.

Правительство объявило, что будут распечатаны средства Фонда национального достояния. Счетная палата на каком этапе к контролю подключится?

Татьяна Голикова: За нами в законе о Счетной палате записана экспертиза крупных проектов. До 1 декабря 2013 года появится регламент взаимодействия между правительством, Госдумой и Счетной палатой о том, в какой момент подключаться к экспертизам. На мой взгляд, это нужно делать на этапе формирования проектов. А точнее, когда есть консолидированная позиция всех согласовавших проект министерств и документ готов для обсуждения в правительстве.

На эффекты рассчитайся!

Вы говорили, что понятие "эффективность" должно быть у всех одинаковое. Но какие показатели эффективности могут быть применены к бюджетному учреждению, которое получает субсидии на основании госзадания, где уже записаны показатели, согласованы нормы, расходы, все они подсчитаны.

Татьяна Голикова: Очень сложный вопрос. В бюджетном законодательстве есть определение эффективности: меньшая цена - наилучший результат.

В 2009 году Счетной палатой утвержден стандарт аудита эффективности на базе различных критериев для различных направлений деятельности. Такого рода стандарты актуальны, но требуют доработки с учетом правоприменительной практики, над этим сейчас работаем, в том числе в связи с поручением президента. Вообще, все стандарты контрольной работы, которые будет принимать Счетная палата, надо делать публичными. Тогда для тех, кого проверяют, становится понятным, как их проверяют и насколько это соответствует установленным процедурам.

Сейчас очень многие, в том числе в минфине, говорят о том, что бюджетная сфера настолько разрослась, что ее надо сократить. Что на ваш взгляд будет с бюджетными учреждениями?

Татьяна Голикова: Думаю, в ближайшее время никаких кардинальных изменений не будет. Еще не наработан достаточный опыт в рамках недавно принятого законодательства по функционированию новых форм бюджетных учреждений. К сожалению, для многих руководителей существует традиционный подход к бюджетным деньгам - "освоение", а план финансово-хозяйственной деятельности с результатами работы некий атрибут закона.

А как живет этот план? Сейчас минфин от него устранился. Отраслевые ведомства занимаются вяло. Но если мы зададимся вопросом, а где же работа на результат, то тогда именно план финансово-хозяйственной деятельности становится ключевым, так как в нем фиксируются те услуги и работы, которые должны быть оказаны или предоставлены. Если в ближайшее время отраслевые министерства и ведомства этим не озаботятся, мы быстро скатимся в ситуацию, с которой стартовали, - "освоение". Достижение заданного результата - это достаточно серьезная проблема для использования бюджетных средств в России.

13-14 декабря 2013 года Счетная палата и минфин должны разработать критерии эффективности расходования бюджетных средств. Можете сейчас озвучить хотя бы один из них?

Татьяна Голикова: Пока нет. Мы еще поработаем.

Предложено повышать персональную ответственность должностных лиц за неисполнение бюджетной дисциплины. И как мотивировать государственную машину к исполнению эффективных расходов бюджета, на ваш взгляд? Вносить изменения в Уголовный кодекс?

Татьяна Голикова: Мне кажется, что ответ на этот вопрос очевиден - человек должен быть мотивирован на то, чтобы соблюдать законы. И другого ответа, наверное, здесь не должно быть.

Почему недобросовестность появляется в нашей жизни? Мне сложно сказать, наверное, очень велики какие-то соблазны. Как этого избежать? Почти философский вопрос. На мой взгляд, полностью этого не избежать. Мне кажется, сейчас стали бояться больше. Личное такое субъективное ощущение. Все-таки за последние годы прозрачность работы повысилась.

Если говорить о деньгах, то я своих коллег из минфина очень хочу поддержать - они всячески стремятся опрозрачить бюджетные процедуры, и здесь мы с ними уже договорились о тандеме. Это очень сложная задача. Уровень бюджетной дисциплины бюджетополучателей оставляет желать лучшего в силу того, что многие из них начинают основное расходование средств лишь только во втором полугодии финансового года. И на протяжении многих лет мы это видим. Несмотря на то, что по значительному количеству расходов есть право заключать трехлетние контракты и совершенно спокойно исполнять бюджет.

Пока лишь единицы главных распорядителей такой возможностью пользуются. К сожалению, и по бюджету 2013 года очень большие объемы ресурсов - 327 миллиардов рублей - перераспределяются. Наверное, при 14 триллионах рублей общего бюджета 327 миллиардов рублей, с одной стороны, это и не очень много. Но, с другой стороны, это очень много: на 327 миллиардов финансируется все отечественное здравоохранение. При таком перераспределении это свидетельствует только об одном - некачественном планировании, неэффективном управлении ресурсами главными распорядителями. А в целом 14 триллионов рублей в бюджете. Много или мало? Много. За это можно столько всего сделать хорошего. А когда я сейчас при проверках вижу, что нецелевое использование бюджетных средств зачастую достигает миллиардов, то меня просто оторопь берет.

Это злая воля или непрофессионализм?

Татьяна Голикова: Я думаю, и то, и другое. Непрофессионализма очень много. Профессиональный уровень, к сожалению, снизился, а не повысился.

В целом? Мы говорим и о космической отрасли, и о бухгалтерах?

Татьяна Голикова: Я говорю о профессиональных управленцах, которые организуют тот или иной процесс.

Тандем для аудиторов

На сайте Счетной палаты прочитали биографию 12 аудиторов. Нам казалось, что все они выпускники лучших финансово-экономических вузов, долго работали в минфине, в контрольных управлениях аппарата президента. Но у большинства ваших аудиторов военное, партийно-хозяйственное образование. Считаете ли вы такую ситуацию нормальной?

Татьяна Голикова: Шесть новых аудиторов выдвигали четыре фракции Госдумы. Собственно, они и оценивали их на профессиональную пригодность. Но я бы так жестко, как вы сейчас сказали, не стала к этому относиться. Например, из КПРФ, ЛДПР пришли люди, которые довольно долго работали в бюджетном комитете. И опыт работы, пусть и не такой, о котором вы говорите, но они имеют. В первую очередь управленческий, связанный с финансовым законодательством - бюджетным, налоговым.

Что касается будущего, я, наверное, с вами соглашусь, что все-таки люди должны обладать образованием, которое является базовым для этой работы. Я лично отдаю предпочтение тандему финансистов и отраслевиков. Если за аудитором стоит хорошая инспекторская команда, в которой есть и финансисты, и экономисты, и отраслевики, то это очень хорошее профессиональное сочетание, залог эффективной работы.

Финансист - это мое призвание на всю жизнь. Я 18 лет проработала в министерстве финансов. Но когда я пришла в минздравсоцразвития, первое, что я сказала своим коллегам: очень полезно хотя бы на какое-то время поработать в отраслевом министерстве. Потому что жизнь там совсем другая. Может быть, у меня было одно из самых сложных отраслевых министерств, но я приобрела такой багаж знаний, который не приобрела бы, работая в министерстве финансов. Для аудиторов это так же важно, как для любого руководителя министерства. Но аудитор помимо всего прочего должен быть еще профессиональным управленцем.

А СМИ кто из аудиторов будет заниматься? Почему вывели их из-под аудиторских направлений?

Татьяна Голикова: Создана специальная инспекция по СМИ, периодической печати и издательствам, которую возглавил бывший директор департамента министерства связи и массовых коммуникаций Нарукавников Александр Вячеславович. Курировать это направление будут заместитель и председатель Счетной палаты.

Ваш заместитель - Вера Чистова. Какими темами она еще будет заниматься?

Татьяна Голикова: Она будет курировать вопросы минобороны, всех силовиков - и МВД, и ФСБ, и Следственного комитета, и МЧС. А также огромный блок государственного оборонного заказа, социальных расходов, которые осуществляют силовые ведомства.

Также интервью с Татьяной Голиковой читайте в сегодняшнем номере "РГ-Неделя".

Горячая тема

Лесные пожары. Они стали постоянными спутниками лета. Но вот такая ситуация: лес, село еще не горят, но горит поле, трава сухая... Вопрос пожарным: "Почему вы не тушите поле?" Они говорят: "Придет Счетная палата и скажет - нецелевое использование средств. Это должен тушить лесник. Когда огонь придет в село, тогда будем тушить мы. Нам на это деньги выделены". И была действительно такая абсурдная ситуация, когда ждали: загорится село, тогда будет целевое использование средств.

Татьяна Голикова: Не очень удачный пример. При чрезвычайной ситуации нельзя в таком ракурсе рассматривать использование финансовых ресурсов. И муниципалитеты, и МЧС в случаях непреодолимой силы используют все ресурсы, которые необходимы для того, чтобы ее остановить или преодолеть. Это как оказание экстренной медицинской помощи. У тебя нет полиса, у тебя нет прописки. Но если ты находишься в критическом (экстренном) состоянии, тебе лечебное учреждение обязано оказать помощь.

На вашей встрече с главными редакторами Счетной палате предлагали оказание консультационных услуг. Вы думаете над этим? Если надумаете, то "РГ" всегда к вашим услугам. С тем чтобы стать постоянно действующей "горячей линией". Сбор вопросов тоже за нами. И вообще аудитория наша от слова "аудит".

Татьяна Голикова: Думаем, это важное направление. Я боюсь, что мы вас замучаем результатами проверок.

Журналистов замучить непросто. Так что к работе готовы.

Источник: http://www.rg.ru/2013/11/14/golikova.html